刘晓伟 中国国际问题研究院世界经济与发展研究所助理研究员

5月23日，美国总统拜登在访日期间宣布启动“印太经济框架”（IPEF），初始成员国有13个国家。IPEF宣称将专注四大政策支柱，帮助成员经济体实现韧性、可持续性和包容性经济增长。

美寄望IPEF实现三大战略意图

在美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)五年后，拜登团队全力推出“印太经济框架”，以此展示美国对参与亚太地区经济的决心。虽然IPEF声明顾及相关成员国感受，避免了对中国的挑衅性说辞，但作为补齐美“印太战略”经济短板的框架倡议，IPEF仍寄望实现包括针对中国在内的三大战略意图。

一是以美国工人利益为中心，巩固国内利益需求。拜登一上台便提出了“中产阶级外交”理念，意图将国内政策和外交政策紧密捆绑，强调大规模国内投资的产业政策，奉行“美国优先”的贸易政策。沙利文更不讳言“IPEF旨在以美国工人为中心”。IPEF的四大支柱——“公平和包容性贸易”“弹性供应链”“清洁能源和脱碳”“公平经济和反腐败”，以及美拒绝就区域国家最为关注的贸易便利化和市场准入问题作出承诺，均反映出其旨在为国内创造就业机会，为美国的家庭、工人和企业创造持久、有弹性的经济增长。

二是与亚太地区的合作伙伴建立“牢固的经济关系”，补全“印太战略”经济短板。IPEF覆盖面极其广泛，涉及多个新兴和非传统经济领域，是拜登政府为提升在亚太地区经济地位而提出的重要工具，充分展现了拜登政府拓展亚太地区经济影响力的野心。

三是服务对华战略竞争。自特朗普政府明确将中国界定为主要竞争对手之后，美不断加码对华全方位打压遏制的力度和广度。即便在俄乌冲突背景下，美国防战略报告依旧将中国称为“最重要的战略竞争对手”。IPEF拉拢亚太地区国家，企图在新经济和高精尖领域建立以美主导的封闭、排他和对抗性的产业链和供应链结构，对华进行全方位经济遏制的目的昭然若揭。美国意在将IPEF与“重建更美好世界”（Build Back Better World，B3W）计划捆绑，更系统化地与中国开展产业、技术与地缘经济竞争，侵蚀并消解中国在RCEP与当前亚太地区现有贸易体系中的主导权和影响力。

IPEF说易行难

拜登政府表示，IPEF是一个开放平台和新的经济安排模式，将重塑21世纪的贸易、技术、供应链规则和路径。但是，IPEF仍然存在不少缺陷，其实施也将面临多种因素制约。

一是美拒绝通过取消关税和非关税贸易壁垒来为其他国家提供市场准入便利，打击成员国的谈判热情。IPEF成功纠集13个启动国，既包括日本、澳大利亚、新西兰和新加坡等发达经济体，也包括印度、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾等新兴经济体和区域大国。这些国家只承诺参加初步的范围界定讨论。谈判开始后，一旦美国拒绝在区域国家最为关注和期待的市场准入问题上作出让步，恐将大大打击成员国对实质参与IPEF的热情。

二是缺乏有约束力的承诺，影响后续IPEF的有效运行。拜登政府高层多次指出，IPEF不是传统的贸易协定，政府无需寻求国会批准。这种做法固然避免了国内批准的政治斗争，但在美中期选举形势不明的背景下也向成员国发出美难以确保IPEF政策延续性的信号。合作伙伴国或难以选择牺牲本国经济利益屈服美所谓“高标准规则体系”。同时，缺乏有效执行机制也限制了IPEF确保成员国利益的能力。

三是利益迥异导致谈判难度极大，有效协议的达成恐将旷日持久。拜登政府致力于利用与盟国和合作伙伴的关系，擅长采取多边贸易和经济谈判方法。然而，亚太地区国家利益诉求多元，IPEF选择的“菜单式”谈判方法也难以弥合各国需求。况且IPEF既未明确细节内容，又缺乏明确有效的激励奖惩机制，未来谈判的效力和反复性可想而知。（责任编辑：华章 乐水 张艳玲）