反垄断法时隔13年首次修改 为防止资本无序扩张提供制度保障

强化反垄断监管的关键一环

本报记者 韩亚栋 李云舒

《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》正在中国人大网向社会公众征求意见。此前，第十三届全国人大常委会第三十一次会议对《中华人民共和国反垄断法(修正草案)》进行了审议。

我国现行反垄断法于2007年8月30日通过，自2008年8月1日起施行。此次反垄断法修改坚持规范与发展并重，针对反垄断法实施中存在的突出问题，进一步完善反垄断相关制度，加大对垄断行为的处罚力度，为强化反垄断和防止资本无序扩张提供更加明确的法律依据和更加有力的制度保障。

时隔13年，为何要对反垄断法进行修改？立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推动高质量发展，反垄断监管执法面临哪些挑战，此次修法又将带来哪些改变？记者采访了武汉大学法学院教授、博士生导师，竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋。

垄断是市场经济的大敌，通过竞争法尤其是反垄断法的立法、执法、司法，对垄断行为进行规制，是市场经济国家的标配

问：反垄断法在经济领域具有很高的地位，它的立法意义是什么？

孙晋：垄断、限制竞争和不正当竞争，是市场经济的大敌。通过竞争法尤其是反垄断法的立法、执法、司法，对垄断、限制竞争和不正当竞争行为进行规制，是市场经济国家的通行做法。立法既是执法司法的前提，又对企业合规合法经营具有明确的指引和规范作用。通过反垄断法的立法对市场中的各类垄断行为进行否定式评价和禁止性规定，是实行市场经济国家的标配。我国市场经济脱胎于计划经济，经历了数十年艰辛的体制机制转型，反垄断法的立法具有重要意义。

问：时隔13年，为何要对反垄断法进行修改？

孙晋：我国现行反垄断法于2007年制定时，依据的是工业文明时代的传统反垄断理论和立法经验。自该法实施以来，我国数字经济飞速发展，数字平台作为新的市场主体，产生了许多新的经营模式和限制竞争现象，对现行反垄断规则及其执法司法带来巨大挑战。总体看来，现行反垄断法中，存在相关制度规定较为原则、对部分垄断行为处罚力度不够、执法体制需要进一步健全等问题，已不能完全适应现在和将来的需要。这些都要求反垄断法与时俱进，及时修改。

“小步快走”的立法，既为反垄断执法实践提供了规则指引，又为反垄断法修正提供了制度探索和经验积累

问：近年来，监管部门频频出手，多个平台企业被处以重罚或立案调查。反垄断执法水平方面是否有所进步？一些行之有效的执法实践，是否经过总结提炼明晰成了修正草案中的执法规则？

孙晋：以良法善治保障新业态新模式健康发展，适用于我国数字平台反垄断，需要在当下及未来长期坚持。我国当下对垄断问题比较严重且复杂的数字经济领域加强反垄断监管，多个平台企业被处以重罚或立案调查，说明加强反垄断监管已成为常态。

在这个过程中，我国执法机关执法意愿积极主动，经验越来越丰富，能力稳步提升，同时也越来越重视把执法实践中积累的经验提升为部门规章和规范性文件。2019年6月，国家市场监督管理总局制定出台《禁止垄断协议暂行规定》等三部重要的反垄断法配套规章，2020年10月颁布《经营者集中审查暂行规定》，还对部分规章不合时宜的内容进行修正。这些“小步快走”的立法，既为反垄断执法实践提供了规则指引，又为反垄断法的修正提供了制度探索和经验积累。特别是2021年2月，国务院反垄断委员会制定发布《关于平台经济领域的反垄断指南》，为此次修法增加数字平台反垄断规则积累了经验。如修正草案规定“经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争”，总结了反垄断执法实践，实现了反垄断制度建设的与时俱进。

问：我们不仅要反经济性垄断，也要反行政性垄断。修正草案在防止滥用行政权力排除、限制竞争方面，有哪些新思考新举措？

孙晋：我国市场经济脱胎于计划经济，经历了长期转型，既有市场经济国家通病——经济性垄断，又有转型国家特殊问题——行政性垄断，这就决定了我国反垄断法不仅要反经济性垄断，还要反与经济性垄断交织在一起的行政性垄断。

公平竞争审查制度是我国从源头上规制行政性垄断的一项制度创新，借这次修法之机将该制度“入法”，成为反垄断法的一大制度亮点。修正草案在总则部分新增“国家强化竞争政策基础地位”和“国家建立健全公平竞争审查制度”，意在把公平竞争审查制度纳入反垄断法，有利于形成制度合力，既实现了公平竞争审查制度的法治化和刚性约束，又使得反垄断法中行政性垄断规制制度更加完备，实现了对行政性垄断行为从事中事后的禁止性监管到事前预防事中事后禁止的全过程监管，从软性约束上升到刚性约束。

对垄断造成严重后果的行为加重责罚，是反垄断法在全球的发展趋势

问：此次反垄断法修改，大幅提高了对相关违法行为的罚款数额，并对垄断行为实行“双罚制”，即不仅处罚单位，而且处罚相关负责人。这些举措有何意义？

孙晋：近年来，欧盟对美国数字平台巨头如苹果、亚马逊、谷歌屡次进行反垄断处罚，动辄十几亿欧元的罚款额度不算太低，可是这些巨头在交完罚单后依然我行我素，现行反垄断处罚与垄断行为的巨大收益相比，威慑力显然不足。对垄断造成严重后果的行为加重责罚，是不少国家和地区的共同呼声和制度选择，一定意义上成为反垄断法在全球的一种发展趋势。

如今，我国已成为世界第二大经济体，要实现由“大”到“强”和创新驱动的高质量发展，对市场公平竞争的需求比任何时候都更为强烈。通过加强反垄断法的权威性和威慑力，清除市场竞争障碍，制约经营者追逐垄断利润，促进要素自由流动和优化资源配置效率，可以为构建新发展格局、推动高质量发展和实现共同富裕提供制度保障。

问：修正草案提出建立“安全港”制度，建立经营者集中审查期限“停钟”制度，这些制度创设主要基于什么考虑？

孙晋：修正草案提出，增加建立“安全港”制度，规定达成垄断协议的经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准的，原则上不予禁止；建立经营者集中审查期限“停钟”制度，规定在经营者未按规定提交文件、资料导致审查工作无法进行，以及出现对经营者集中审查具有重大影响的新情况、新事实需要进行核实等情况下，国务院反垄断执法机构可以决定中止计算经营者集中的审查期限。这些规定应该说更加科学合理，符合市场经济的复杂性，能够满足市场主体做大做强做优和防止市场结构不合理之间的平衡需要，尤其是数字经济创新发展和动态竞争的客观需要，体现了鼓励企业正常发展与规范经营并重、一般原则与例外规定结合的修法理念，能够增强规则设计的灵活性、实用性和科学性。

反垄断监管对任何企业任何垄断行为一视同仁，绝非专门针对数字平台企业

问：平台经济反垄断近来打出系列“组合拳”，引起社会广泛关注。平台经济和反垄断之间是什么关系？

孙晋：数字经济及数字平台相比于传统经济和传统企业，具有双边市场属性、网络效应、锁定效应、破坏性创新、竞争动态性强烈等显著特征，直接或间接塑造了数字平台垄断的基本属性。

首先，数据成为平台竞争的关键要素，平台寡头格局之下的数据封锁，容易造成进入壁垒；其次，平台竞争的动态性更加显著，颠覆式破坏性创新令平台始终面临激烈的竞争压力，更倾向于采取建立进入壁垒等技术手段；再次，平台跨界竞争日益普遍，平台可以较低成本并通过补贴迅速进入相邻领域开展跨界竞争，跨界经营规模扩张几乎没有时空限制；最后，“赢者通吃”是平台发展的规律性现象，而扼杀式并购加剧了市场集中度，二者并存叠加，必然对市场竞争施加双倍压力。

基于上述数字平台竞争的特性，平台企业在资本实力、数据优势、规则制定权的加持下，运用数据、用户流量和算法算力等杠杆撬动各个市场上的份额，在不同场域出现了一系列垄断乱象。由此产生的许多新现象新问题，需要监管上更多关注大平台是否妨碍新机构进入、以算法达成更隐蔽的共谋、拒绝开放应当公开的信息、胁迫或误导用户和消费者等。如果监管没能跟上平台发展步伐，产生监管滞后甚至监管空白，新问题将导致风险隐患积累叠加。应当承认，数字平台在推动经济发展的同时，对线上线下市场竞争秩序的维护和数字平台持续健康发展带来诸多严峻挑战。

国家健全完善反垄断规则以及充实反垄断监管力量加强反垄断执法，是我国社会主义市场经济健康可持续发展和高质量发展的时代需求，对任何企业任何垄断行为一视同仁，绝非专门针对数字平台企业。

监管转型和监管创新稳步推进，有效市场和有为政府相辅相成，我国制度和社会主义市场经济体制的独特优越性将越发彰显

问：近年来行业主管部门反垄断的积极性很高，对此如何看待？市场监管部门如何与其加强协同、形成合力？修正草案在这方面有何新思路新规定？

孙晋：现代反垄断监管，一个重要特征是注重监管协同合作和提高监管效能。在跨界竞争成为常态的数字经济领域，对协同监管的需求更为强烈。反垄断是一个多元综合规制体系，反垄断法只是反垄断众多工具中的一个。以美国为例，其颁布了很多竞争政策，以促进市场开放和公平竞争；除了司法部和联邦贸易委员会，美联储、农业部、国防部、证券交易委员会等部门都有反垄断权力和职责。

2018年，我国成立市场监督管理总局，有助于解决横向间政府职能交叉问题，打造一套统一市场监管综合执法体系，从制度设计上化解监管套利和逃避监管行为，瓦解监管隔离和部门利益固化的藩篱。但从平台企业跨界竞争、多元经营的实情来看，不能完全依靠这一架构解决平台垄断和资本无序扩张问题，至少还需要加强金融监管和强化反垄断执法乃至改进公司治理的协同监管。事实上，数字平台不仅涉及垄断和金融风险，相伴而生的还有侵犯消费者权益和个人隐私、网络安全等诸多问题，涉及反垄断监管、金融监管、工信、网信以及司法、公安等职能部门，有效监管有赖各职能部门在证据获取、信息收集等方面协同配合。协同监管契合数字经济发展的内在要求。

为协调行业主管部门和市场监管部门的反垄断执法工作，修正草案规定，国务院市场监督管理部门负责反垄断统一执法工作。也就是说，市场监督管理部门在反垄断执法工作中处于主导和中心地位。针对多元跨界经营的大型平台，协同监管总体上应坚持竞争政策优先，相关监管部门紧密合作和多管齐下，建立协商机制，共定政策、共享信息、合作执法。

问：国家对平台经济实行的反垄断举措，体现了我们的制度自信以及社会主义市场经济体制的独特优越性。对此怎么认识？

孙晋：随着数字经济向纵深发展，包括我国在内，世界范围内出现了数字平台垄断乱象及资本无序扩张问题，近年来有愈演愈烈之势。如何通过反垄断监管有效应对，对任何国家来说都是一个极具挑战性的难题。在全球掀起数字平台反垄断背景下，反垄断监管和防止资本无序扩张在立法和执法上没有现成经验可以借鉴，我国需要确立谦抑性理念和包容审慎监管原则，修正健全反垄断监管规则、升级传统的监管体系。我国发布了全球第一个官方的数字平台反垄断系统性法律文件《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，反垄断法修正草案也增加了数字竞争规则，加强平台反垄断监管和防止资本无序扩张已成共识。监管转型和监管创新稳步推进，有效市场和有为政府相辅相成，必将在未来发挥更大的作用，我国制度和社会主义市场经济体制的独特优越性将越发彰显。